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L'importance du « système administratif » prouvée par la Corée, Taïwan et Singapour
*Pour ceux qui n'ont pas lu les épisodes précédents de la série sur l'économie du développement, veuillez vous y référer.
① « Pourquoi la Corée, Taïwan et Singapour ont-ils coupé leur bras droit juste avant leur développement économique » (https://www.fmkorea.com/9894107417)
② « Pourquoi il est difficile pour un pays pauvre de réussir... Pourquoi seulement 14 pays y sont parvenus » (https://www.fmkorea.com/9898151708)
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La volonté du dirigeant ne suffit pas... Un « système administratif rigoureux » est absolu pour les pays en développement
- Stephen Bryan, expert en économie du développement
https://hiddenrules.substack.com/p/commitment-is-necessary-but-not-sufficient
Dans l'article précédent (https://www.fmkorea.com/9894107417), nous avons traité de la « volonté » des plus hautes sphères. Il s'agit de la décision du pouvoir en place d'imposer des sacrifices douloureux à sa propre base de soutien principale avant que des résultats visibles n'apparaissent.
- Corée : Arrestation sans merci d'entrepreneurs pionniers.
- Taïwan : Expropriation et redistribution des terres appartenant aux partisans originaires du continent, pourtant soutiens solides du Kuomintang.
Dans cet article, nous partons de cette « volonté » comme prémisse et posons la question suivante : pourquoi, avec une volonté tout aussi ferme, certains pays ont-ils accompli un miracle tandis que d'autres sont restés les mains vides ?
◇ L'apparence d'un système administratif fonctionnant correctement
En 1961, contrairement aux ministères de planification ordinaires, l'Economic Planning Board (EPB) de Corée détenait également le pouvoir budgétaire.
Tous les autres ministères devaient obtenir l'approbation de l'EPB pour obtenir un budget.
Les entreprises souhaitant un prêt devaient présenter des objectifs d'exportation précis et les atteindre impérativement ; en cas d'échec, le financement était coupé.
Des réunions mensuelles d'examen des performances étaient organisées pour mettre la pression sur les entreprises.
Même les grandes sociétés commerciales générales perdaient leur statut si elles ne remplissaient pas leurs objectifs d'exportation (4 entreprises exclues entre 1979 et 1984).
Ces résultats éclatants n'étaient pas dus au génie personnel d'un ministre ou à des techniques de planification détaillées. En coulisses, un unique dispositif structurel fonctionnait sans exception ni compromis : les ressources nationales n'étaient allouées qu'en échange de résultats.
◇ Là où la volonté s'est arrêtée : les échecs du Pérou et de l'Égypte
Le Pérou (sous le régime de Velasco) et l'Égypte (sous le régime de Nasser) possédaient toutes les apparences nécessaires à la croissance économique : des agences de planification détenant le pouvoir de réforme, des économistes de haut niveau et d'excellents documents stratégiques, ainsi qu'une volonté maximale. Pourtant, les résultats furent désastreux.
- Pérou (rupture au stade de l'exécution) : Ceux qui contrôlaient et ceux qui étaient contrôlés étaient complices. Le ministère de l'Agriculture nommant directement les dirigeants des coopératives, les conditions de performance strictes exigées par l'organe de planification n'atteignaient jamais le terrain. Il n'y avait que des examens, mais aucune sanction consécutive.
- Égypte (mauvaises conditions imposées) : Le système fonctionnait, mais la destination était erronée. Les entreprises d'État garantissaient l'emploi sans productivité, les prêts lucratifs allaient aux entreprises incompétentes, et les subventions allaient directement dans la poche des soutiens principaux sans aucune contrepartie. La responsabilité douloureuse était rejetée uniquement sur les opposants.
L'échec de ces deux pays n'est pas simplement une question de savoir où les ressources ont été utilisées. Même en donnant des ressources à leur base de soutien, ils auraient pu imposer des conditions de performance sévères, mais ils ont dispersé l'argent sans aucune condition.
C'est parce que le système administratif avait été capturé (Pérou) ou que le système était orienté vers des objectifs erronés comme la protection de l'emploi plutôt que la croissance économique (Égypte).
◇ L'administration, le pont entre la volonté et le résultat
Un système administratif rigoureux est l'engrenage institutionnel (nominations, budget, conditions de performance) qui permet à la volonté ferme des dirigeants de se traduire par des résultats économiques réels ou, à l'inverse, de dériver vers la protection des intérêts des privilégiés.
Cela est totalement différent de la capacité nationale ou de la volonté des dirigeants. Même avec une volonté et une capacité débordantes, si le système administratif est inexistant ou utilisé uniquement pour favoriser ses proches, il n'est qu'une coquille vide incapable de produire tout changement. Un système administratif rigoureux fonctionne mécaniquement, quel que soit l'objectif. La Corée l'a utilisé pour la croissance tirée par les exportations, et l'Estonie pour une discipline budgétaire libérale.
◇ Quatre modes de fonctionnement des systèmes administratifs par pays
- Corée : Contrôle basé sur des principes et des règles
La Corée a établi des « principes » fermes plutôt que des examens individuels fastidieux. Quiconque présentait une lettre de crédit d'exportation recevait automatiquement un taux d'intérêt préférentiel, sans discussion.
Le système administratif rigoureux contrôlait l'ensemble des fonds vitaux, tels que les prêts nationaux, les devises et les licences d'importation.
Comme l'État était la seule source de financement, les chaebols étaient totalement dépendants de ce système.
Ce système a été activé sans merci dès le point de départ (1961), et non après que les résultats ont été confirmés.
*Facteur de succès : Le pouvoir en place a accepté de saigner avant de presser les entreprises. Il a arrêté net les privilèges d'importation (unification du taux de change) qui protégeaient ses proches et a arrêté massivement des entrepreneurs. Ce « registre de sacrifice préalable » montré par le régime a donné une force immense aux conditions de performance sévères.
- Taïwan : Le personnel est la politique
Taïwan a placé des bureaucrates d'élite rigoureusement formés aux postes clés.
Au début des années 1950, sept pouvoirs clés (permis d'usine, devises, prêts, etc.) étaient concentrés entre les mains d'un seul bureaucrate, Yin Chung-lung. En fouillant les dépôts bancaires, il a découvert un talent nommé Wang Yung-ching et lui a accordé tous les privilèges d'un coup (fondation de Formosa Plastics).
Bien que l'organisation ait été divisée et modifiée à maintes reprises (création de l'ITRI, de TSMC, etc.), les critères d'examen d'investissement rigoureux des bureaucrates et leur sens du devoir professionnel ont survécu.
Même pendant la pire récession économique de 1974 (croissance inférieure à 2 %, inflation de 47 %), ils ont poursuivi avec détermination l'investissement dans les semi-conducteurs sans utiliser la crise comme excuse. Taïwan a contrôlé l'étape de la diffusion technologique plutôt que les flux financiers, et cela a suffi.
- Singapour : Un système qui s'auto-reproduit
Contrairement à Taïwan qui a concentré le pouvoir sur des individus, Singapour a ancré ce pouvoir dans l'institution elle-même.
Les bureaucrates de l'Economic Development Board (EDB), lancé en 1961, servaient de guichet unique omnipotent, facilitant tous les permis gouvernementaux nécessaires aux investisseurs étrangers.
La survie professionnelle (promotion) du bureaucrate était strictement liée à l'attraction d'investissements et à l'obtention des résultats promis. Même après le départ des aînés, les successeurs héritaient des mêmes armes et du même mode de survie.
Dès la première récession, le gouvernement a réduit les cotisations d'épargne-retraite des travailleurs de 15 points de pourcentage. Le parti au pouvoir a imposé la douleur à sa propre base de soutien avant même que la crise ne soit terminée.
- Chine : Miser la vie (la carrière) du bureaucrate
La Chine a utilisé la promotion et le licenciement des bureaucrates comme armes plutôt que l'argent.
En permettant aux gouvernements locaux de conserver l'argent qu'ils gagnaient directement, la promotion des bureaucrates locaux a été totalement liée aux résultats de la croissance économique. S'ils réussissaient, ils étaient promus ; s'ils échouaient, ils étaient licenciés sans merci (prouvé par les données de 1979 à 1995).
Vers 1984, le système administratif a prouvé sa réalité en licenciant en série des bureaucrates pour manque de résultats. En 1994, il a ciblé les gouvernements locaux qui avaient tiré les fruits les plus sucrés des réformes pour récupérer le pouvoir de répartition des ressources au niveau central. En frappant sans pitié non seulement les opposants mais aussi les plus grands bénéficiaires, la confiance a été portée à son maximum.
◇ Conclusion : L'unique exigence véritable
Les systèmes de ces quatre pays semblent tous différents. Ce n'est pas parce qu'ils ont copié le système d'un autre, mais parce qu'ils ont été conçus intensément selon leur propre environnement politique et économique. Cependant, ils partagent une seule essence : pendant que les plus hautes sphères acceptaient le sacrifice de leurs propres partisans, ce système de conditions a fonctionné sans exception.
- Égypte et Pérou : Ils ont échoué lamentablement en faisant fonctionner un système de façade sans sacrifice.
- Corée et Chine : Ils ont balayé les entreprises et bureaucrates incompétents en utilisant les ressources nationales et les promotions comme armes.
- Irlande et Estonie : Ils ont lié les financements futurs par des accords tripartites ou des lois partageant la douleur de la crise.
La confiance ne peut être imprimée par une politique.
Pour qu'un système administratif fonctionne correctement, la condition douloureuse selon laquelle tout le monde est puni sans exception est indispensable. La véritable confiance ne s'établit que lorsque l'on voit que cette lame frappe non seulement les adversaires politiques, mais aussi les proches du pouvoir. Peu importe le nombre de bureaucrates d'élite nommés ou les réformes institutionnelles, sans un historique de sacrifice où l'on a « coupé dans sa propre chair », aucun remède ne fonctionne.
Un gouvernement sans historique de sacrifice ne se contente pas d'échouer ; il dégénère en clientélisme et plonge le pays dans un abîme encore plus terrible. Les pays qui ont réussi ont eu le courage d'accepter de saigner en premier, même dans les périodes d'obscurité totale. La confiance qui change un pays ne s'obtient pas gratuitement, elle se construit soi-même en brisant des os et en versant du sang.
*Stephen Bryan a dirigé le « Legatum Prosperity Index » dans des agences gouvernementales et des domaines de développement et de stratégie au Royaume-Uni, au Moyen-Orient et en Afrique. Il est président du Social Security Advisory Committee au Royaume-Uni.
Source : https://www.fmkorea.com/best/9904354962